伦敦拥堵收费政策引发的思考
发布时间：2016-01-11 16:48 收藏
文/王颖（世界资源研究所）
《交通建设与管理杂志》2015年第10期
交通带来的拥堵和排放的挑战
中国的快速城市化与机动化进程导致了严重的交通拥堵。高德公司2015年第二季度《中国主要城市交通分析报告》显示，排名前十位的城市居民在高峰拥堵状况下的机动车出行时间是通畅状况下的1.8-2.1倍，高峰时段平均车速都低于25公里/小时。与此同时，交通所带来的空气污染也成为很多城市的可持续发展的巨大挑战。以北京市为例，机动车排放对细颗粒物（PM2.5）、挥发性有机物和氮氧化物的贡献分别占到了约31.1%、33%及50%，已经成为北京市本地源中首要的污染源[1]。在上海和广州，机动车排放对PM2.5的贡献分别为29.2%[2]和为21.7%[3]。
拥堵收费的定义
拥堵收费是对驾车者使用拥堵的道路而收取的一种附加费用，其目的是在不增加基础设施供给的情况下，通过收费来调节出行需求以缓解拥堵。拥堵收费本质上是一种交通需求管理的经济手段，在考虑出行者路径选择及方式选择的行为基础上，利用价格机制来调节交通量的时空分布、限制城市道路高峰期的车流密度、提高道路设施的通行速度、协调多种出行模式，尤其是高容量的公交系统和非机动车交通系统的利用率，从而满足道路使用者对时间和经济效率的要求。
近年来，人们逐渐意识到对道路或公共交通系统进行投资不足以解决不断恶化的交通拥堵和空气质量问题。因此征收交通拥堵费这个长期以来被交通经济学家和规划者一直主张却未能付诸实施的方法，开始被决策者们接受并作为缓解道路交通拥堵的有效方法之一加以实践。目前，世界上主要有以下几个城市实施了不同形式的收费或许可制度：新加坡（1997年）、罗马（2001）、英国的杜伦（2002年）、伦敦（2003年）、斯德哥尔摩（2006年）、马耳他的瓦莱塔（2007年）、米兰（2008年）和哥德堡（2013年），以此应对交通拥堵和环境问题。本文将以伦敦案例为主展开讨论。
伦敦拥堵收费案例引发的思考
提及拥堵收费，人们最先想到的就是英国的成功案例。 伦敦于2003年2月开始在市中心地区对行驶车辆实施拥堵收费，以缓解交通拥堵。目前收费区域覆盖了伦敦市中心内环路（不包括内环路）以内仅仅21平方公里的范围，如今的收费是每天11.5英镑。收费时段为周一至周五上午7点至下午6点；而周一至周五的其余时段、周末、公共假期以及圣诞节到新年期间则不收取费用。拥堵收费区收费的对象为所有在区内行驶的机动车，但是根据车辆的种类、车辆的使用目的、车辆注册用户的居住区域等的不同，有25个种类的车辆可以获得拥堵费的减免。拥堵区域内的居民和周边某些指定区域内的居民可以享有1折的优惠。
迄今为止伦敦拥堵收费方案的实施一直被视为是一种十分有效的缓解交通拥堵的方案。我们在深入了解伦敦拥堵收费的政策并对比中国国情，发现以下值得思考的问题。
立法保障
伦敦的拥堵收费实质是区域范围内收取的道路使用费用而不是国家法律规定的税收，本身并不具有法律约束力，但《1999大伦敦政府法案》却为拥堵收费政策的实施提供了法律依据，因此也为拥堵收费政策的管理和执法提供了有力保障。而其中非常重要的部分是明确了拥堵收费收益的用途，规定至少在十年内，拥堵收费所有的净收益必须用于交通系统的改善。
而目前要在中国城市实施拥堵收费，并没有明确的法律依据。相反，现行的一些法规和政策如2002年国务院办公厅发布的《关于治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点有关问题的通知》及2009年由工信部和国家发改委修订颁布的《汽车产业发展政策》，则对在机动车使用环节收取任何费用有明确的限制。因此，中国城市目前针对严峻的交通拥堵所采取的限制车辆使用强度的措施都以行政手段为主，如限购、限行等。如果要在中国城市实施拥堵收费政策，应该在法律法规上有所突破。
配套措施
伦敦在推出拥堵收费的同时，还实施了一系列配套的交通措施以确保拥堵收费政策的有效性，包括提升公共交通服务、提供替代绕行方案、优化交叉口信号配时等。尤其值得提及的是，考虑到收费边界外围周边的居民和商户是受拥堵收费影响最大的人群，为了减少对他们的负面影响，伦敦制定了一个全面的包括停车限制和交通管理在内的配套方案以确保收费区域周边居民停车。此外，在法律的保障下，过去的12年，拥堵收费的收益已超过10亿英镑[5]，全部用来改善交通系统，为提高公共交通的服务水平、改善慢行交通系统的出行条件和交通基础设施以及实施其他的交通需求管理政策提供了重要的资金来源。
出行者对于拥堵收费的敏感程度，一方面取决于出行者对于拥堵收费方案适应的容易程度，另一方面取决于其他出行备选方案的可行性，如其他交通方式、备选路线的多样性和目的地等。尽管配套措施是否充分并不一定是实施拥堵收费的必要条件，但是没有相应的配套措施，拥堵收费的实施效果一定会大打折扣。中国城市目前交通出行方式的多样性，非私家车出行方式的便捷性，是否已经具备替代小汽车出行的条件，仍值得商榷。
公众宣传
针对拥堵收费，伦敦市政府和交通局展开了各种形式的公共咨询与宣传，不论对象是谁，信息都是公开透明的。在很多情况下，伦敦市民是出于误解或对政策不了解而产生抵制情绪。而政府定期的公众宣传和沟通，一方面是让市民更多地并且正确地了解信息，另一方面针对意见的收集逐步对方案进行优化，这一过程使政府获取了公众对政策更多的理解和支持。此外伦敦交通局定期开展的民意调查中，不仅包括询问市民对于拥堵收费政策的态度，还包括调查市民对于拥堵收费的了解程度，如是否准确知道收费区域的位置，收费的对象等细节。根据调查结果，伦敦交通局及时调整宣传方案，从而获得了更多的支持率。
而目前中国城市在交通政策的制定过程中，政府对信息的公开还是有诸多的保留，尤其对像拥堵收费这样公众敏感度高的交通政策。一般来说，凡是和收费相关的政策，不论在哪个国家总会引发公众天然的厌恶情绪。而针对拥堵收费，公众的质疑一方面是来自对收费政策天然的厌恶，另一方面是来自对政策效果不理解所产生的担忧。如果要获取公众对拥堵收费政策的支持，解除公众的质疑，伦敦的经验值得中国的政府部门借鉴。
缓解拥堵和车辆减排相结合
最后值得一提的是伦敦政府和交通局非常巧妙地通过一些措施逐步将鼓励低排放车辆的使用和拥堵收费结合起来。最初，使用替代性燃料的汽车（Alternative Fuel Vehicles），如油气混合燃料车和电动车，在驶入拥堵收费区时可以免收拥堵费。2011年1月，交通局开始实施“绿色车辆折扣”（Greener Vehicle Discount）措施，所有二氧化氮排放量小于100g/km的车辆可以免费进入拥堵收费区。2013年初，伦敦市长提出要在不久的将来将拥堵收费区同时打造为“超低排放区”以促进车辆更新和降低空气污染。2014年4月，作为“超低排放区”的前奏，交通局开始实施“超低排放车辆折扣”(Ultra Low Emission Vehicle Discount)措施，以逐步替代之前的“绿色车辆折扣”措施。这一措施允许纯电动车或二氧化碳排量小于75g/km并且污染排放满足欧V标准的车辆免费进入拥堵收费区。
交通拥堵和空气污染是目前国内大部分城市面临的巨大挑战，而推广清洁能源车辆或者低排放车辆的使用也是政府现阶段力推的重要举措。在研究拥堵收费制定相关政策的同时，可否借鉴伦敦的经验，将拥堵收费和低排放车辆有效的结合，从而从另一个角度促进高排放车辆的淘汰、加快车辆更新换代的周期，值得决策者们进一步思考。
*****
亚洲清洁空气中心2013年携手《交通建设与管理》杂志，开辟绿色交通专栏，最大程度地利用现有国际经验增进中国节能减排效果，使绿色交通运输成为现实。
《交通建设与管理杂志》2015年第10期
交通带来的拥堵和排放的挑战
中国的快速城市化与机动化进程导致了严重的交通拥堵。高德公司2015年第二季度《中国主要城市交通分析报告》显示，排名前十位的城市居民在高峰拥堵状况下的机动车出行时间是通畅状况下的1.8-2.1倍，高峰时段平均车速都低于25公里/小时。与此同时，交通所带来的空气污染也成为很多城市的可持续发展的巨大挑战。以北京市为例，机动车排放对细颗粒物（PM2.5）、挥发性有机物和氮氧化物的贡献分别占到了约31.1%、33%及50%，已经成为北京市本地源中首要的污染源[1]。在上海和广州，机动车排放对PM2.5的贡献分别为29.2%[2]和为21.7%[3]。
图 1 北京PM2.5 本地污染源
针对不断恶化的交通拥堵和排放问题，很多城市提出了研究拥堵收费和低排放区的政策。北京市政府于2013年9月发布了《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》及《北京市2013-2017年机动车排放污染控制工作方案》，明确提出“研究城市低排放区交通拥堵费征收方案”。2015年9月，上海市交通委员会表示要将拥堵收费的研究摆上议事日程。此外，广州、深圳、杭州、南京、青岛、成都等地也相继开展了拥堵收费政策的研究。拥堵收费的定义
拥堵收费是对驾车者使用拥堵的道路而收取的一种附加费用，其目的是在不增加基础设施供给的情况下，通过收费来调节出行需求以缓解拥堵。拥堵收费本质上是一种交通需求管理的经济手段，在考虑出行者路径选择及方式选择的行为基础上，利用价格机制来调节交通量的时空分布、限制城市道路高峰期的车流密度、提高道路设施的通行速度、协调多种出行模式，尤其是高容量的公交系统和非机动车交通系统的利用率，从而满足道路使用者对时间和经济效率的要求。
近年来，人们逐渐意识到对道路或公共交通系统进行投资不足以解决不断恶化的交通拥堵和空气质量问题。因此征收交通拥堵费这个长期以来被交通经济学家和规划者一直主张却未能付诸实施的方法，开始被决策者们接受并作为缓解道路交通拥堵的有效方法之一加以实践。目前，世界上主要有以下几个城市实施了不同形式的收费或许可制度：新加坡（1997年）、罗马（2001）、英国的杜伦（2002年）、伦敦（2003年）、斯德哥尔摩（2006年）、马耳他的瓦莱塔（2007年）、米兰（2008年）和哥德堡（2013年），以此应对交通拥堵和环境问题。本文将以伦敦案例为主展开讨论。
伦敦拥堵收费案例引发的思考
提及拥堵收费，人们最先想到的就是英国的成功案例。 伦敦于2003年2月开始在市中心地区对行驶车辆实施拥堵收费，以缓解交通拥堵。目前收费区域覆盖了伦敦市中心内环路（不包括内环路）以内仅仅21平方公里的范围，如今的收费是每天11.5英镑。收费时段为周一至周五上午7点至下午6点；而周一至周五的其余时段、周末、公共假期以及圣诞节到新年期间则不收取费用。拥堵收费区收费的对象为所有在区内行驶的机动车，但是根据车辆的种类、车辆的使用目的、车辆注册用户的居住区域等的不同，有25个种类的车辆可以获得拥堵费的减免。拥堵区域内的居民和周边某些指定区域内的居民可以享有1折的优惠。
图 2 伦敦拥堵收费重要时间节点及交通方式分担率变化
（数据来源：Travel in London, Report 6）
拥堵收费政策实施12年来历经了一系列复杂的发展演变过程，包括多次调价、收费区域的西扩与取消、付费方式的转变以及收费对象的变化等，如图2所示。而政策的实施对出行结构的改变也有很大的贡献：伦敦市私人小汽车交通的出行分担率由2002年的43%下降到了2012年的33%；与此同时，公共交通的分担率由2002年的35%上升至2012年的44%，而同时期非机动车交通分担率也上升了一个百分点[4]。（数据来源：Travel in London, Report 6）
迄今为止伦敦拥堵收费方案的实施一直被视为是一种十分有效的缓解交通拥堵的方案。我们在深入了解伦敦拥堵收费的政策并对比中国国情，发现以下值得思考的问题。
立法保障
伦敦的拥堵收费实质是区域范围内收取的道路使用费用而不是国家法律规定的税收，本身并不具有法律约束力，但《1999大伦敦政府法案》却为拥堵收费政策的实施提供了法律依据，因此也为拥堵收费政策的管理和执法提供了有力保障。而其中非常重要的部分是明确了拥堵收费收益的用途，规定至少在十年内，拥堵收费所有的净收益必须用于交通系统的改善。
而目前要在中国城市实施拥堵收费，并没有明确的法律依据。相反，现行的一些法规和政策如2002年国务院办公厅发布的《关于治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点有关问题的通知》及2009年由工信部和国家发改委修订颁布的《汽车产业发展政策》，则对在机动车使用环节收取任何费用有明确的限制。因此，中国城市目前针对严峻的交通拥堵所采取的限制车辆使用强度的措施都以行政手段为主，如限购、限行等。如果要在中国城市实施拥堵收费政策，应该在法律法规上有所突破。
配套措施
伦敦在推出拥堵收费的同时，还实施了一系列配套的交通措施以确保拥堵收费政策的有效性，包括提升公共交通服务、提供替代绕行方案、优化交叉口信号配时等。尤其值得提及的是，考虑到收费边界外围周边的居民和商户是受拥堵收费影响最大的人群，为了减少对他们的负面影响，伦敦制定了一个全面的包括停车限制和交通管理在内的配套方案以确保收费区域周边居民停车。此外，在法律的保障下，过去的12年，拥堵收费的收益已超过10亿英镑[5]，全部用来改善交通系统，为提高公共交通的服务水平、改善慢行交通系统的出行条件和交通基础设施以及实施其他的交通需求管理政策提供了重要的资金来源。
出行者对于拥堵收费的敏感程度，一方面取决于出行者对于拥堵收费方案适应的容易程度，另一方面取决于其他出行备选方案的可行性，如其他交通方式、备选路线的多样性和目的地等。尽管配套措施是否充分并不一定是实施拥堵收费的必要条件，但是没有相应的配套措施，拥堵收费的实施效果一定会大打折扣。中国城市目前交通出行方式的多样性，非私家车出行方式的便捷性，是否已经具备替代小汽车出行的条件，仍值得商榷。
公众宣传
针对拥堵收费，伦敦市政府和交通局展开了各种形式的公共咨询与宣传，不论对象是谁，信息都是公开透明的。在很多情况下，伦敦市民是出于误解或对政策不了解而产生抵制情绪。而政府定期的公众宣传和沟通，一方面是让市民更多地并且正确地了解信息，另一方面针对意见的收集逐步对方案进行优化，这一过程使政府获取了公众对政策更多的理解和支持。此外伦敦交通局定期开展的民意调查中，不仅包括询问市民对于拥堵收费政策的态度，还包括调查市民对于拥堵收费的了解程度，如是否准确知道收费区域的位置，收费的对象等细节。根据调查结果，伦敦交通局及时调整宣传方案，从而获得了更多的支持率。
而目前中国城市在交通政策的制定过程中，政府对信息的公开还是有诸多的保留，尤其对像拥堵收费这样公众敏感度高的交通政策。一般来说，凡是和收费相关的政策，不论在哪个国家总会引发公众天然的厌恶情绪。而针对拥堵收费，公众的质疑一方面是来自对收费政策天然的厌恶，另一方面是来自对政策效果不理解所产生的担忧。如果要获取公众对拥堵收费政策的支持，解除公众的质疑，伦敦的经验值得中国的政府部门借鉴。
缓解拥堵和车辆减排相结合
最后值得一提的是伦敦政府和交通局非常巧妙地通过一些措施逐步将鼓励低排放车辆的使用和拥堵收费结合起来。最初，使用替代性燃料的汽车（Alternative Fuel Vehicles），如油气混合燃料车和电动车，在驶入拥堵收费区时可以免收拥堵费。2011年1月，交通局开始实施“绿色车辆折扣”（Greener Vehicle Discount）措施，所有二氧化氮排放量小于100g/km的车辆可以免费进入拥堵收费区。2013年初，伦敦市长提出要在不久的将来将拥堵收费区同时打造为“超低排放区”以促进车辆更新和降低空气污染。2014年4月，作为“超低排放区”的前奏，交通局开始实施“超低排放车辆折扣”(Ultra Low Emission Vehicle Discount)措施，以逐步替代之前的“绿色车辆折扣”措施。这一措施允许纯电动车或二氧化碳排量小于75g/km并且污染排放满足欧V标准的车辆免费进入拥堵收费区。
交通拥堵和空气污染是目前国内大部分城市面临的巨大挑战，而推广清洁能源车辆或者低排放车辆的使用也是政府现阶段力推的重要举措。在研究拥堵收费制定相关政策的同时，可否借鉴伦敦的经验，将拥堵收费和低排放车辆有效的结合，从而从另一个角度促进高排放车辆的淘汰、加快车辆更新换代的周期，值得决策者们进一步思考。
[1] 数据来源：北京市环境保护监测中心，2014。
[3] http://gz.southcn.com/content/2015-04/20/content_122553181.htm
[4] Transport for London, Travel in London Report 6.
[5] 数据来源：伦敦交通局（Transport for London）。
*****
亚洲清洁空气中心2013年携手《交通建设与管理》杂志，开辟绿色交通专栏，最大程度地利用现有国际经验增进中国节能减排效果，使绿色交通运输成为现实。