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政府有效发挥主导作用是推动水运绿色发展的关键
发布时间:2017-01-31 14:00 收藏
 作者:中国交通运输部水运科学研究院总工程师 彭传圣
《交通建设与管理》2017年1月刊 绿色交通专栏


 
       创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,是我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现,将贯穿于我国未来较长的发展阶段以及经济社会发展的各个领域和各个环节,尽管水运相对于其他运输方式具有节能环保的比较优势,但是鉴于水运规模大且主要以石油为动力,消耗石油过程中排放多种污染物,水运绿色发展仍然是政府和企业未来长期面对的挑战。

       水运企业是水运绿色发展的主体,但是企业以追求经济效益为主要目标,而大多绿色发展措施的运用不仅无助于提高企业经济效益,有些可能还会降低企业利润。这决定了水运企业难以主动积极地采取绿色发展的措施,无法成为推动行业绿色发展的主体。国内外正反两方面的实践表明,政府有效发挥主导作用,采取强制性政策措施或者建立有效的市场机制,是推动水运绿色发展的关键。

激励性政策措施响应有限且效果不佳
    采取激励性政策措施可以保持区域水运业及其相关产业不受影响,适用于经济实力相对雄厚、人居环境质量要求高但又热切希望当地水运及其相关产业保持或者扩大发展优势的国家、地区或者城市。但是水运企业可以接受其约束以获取经济补偿,也可以拒绝约束并放弃经济补偿,因此,激励性政策措施的效果不可控且通常效果不佳。

激励性政策措施的效果与激励强度密切相关。通常情况下,因为激励措施不能完全弥补水运企业采取绿色发展措施的投入,采取绿色发展措施与港航企业发展的其他要求协同性不强,特别是采取绿色发展措施可能需要改变经过实践证明安全可靠的操作程序和行为习惯,激励性政策措施被接受的程度往往低于预期,从而难以实现预期的效果。

以深圳的绿色水运补贴政策为例,为了减少船舶对环境空气质量的影响,深圳市政府发布了《深圳市港口、船舶岸电设施和船用低硫油补贴资金管理暂行办法》,在2014年9月22日起的未来3年内,对于港口岸电设施建设、船舶使用岸电和转用低硫油实施补贴。补贴标准如下:

(1) 港口岸电设施建设:对港口已经建成竣工并通过验收核查的岸电设施按不超过项目建设费用30%的标准资助。
(2) 船舶使用岸电:港口企业按0.70元/kWh的价格与靠港期间使用岸电的船舶结算电费;对港口企业岸电电费成本与上述结算价格的差价给予全额补贴,并可根据岸电设施维护成本额外给予不超过电价成本10%的价格补贴;按年度全额资助港口企业岸电设施供电需量费。
(3) 船舶转用低硫油:对在靠泊期间转用低硫油的船舶,根据不同的油品质量,按补贴低硫油与重油成本差价75%至100%的原则进行补贴。

根据深圳市人居环境委员会公布的数据,到2015年8月,在深圳港从事集装箱运输的船公司中,仅有17家加入《深圳港绿色公约》,登记备案其船舶参与低硫油转换,仍然有16家船公司没有加入,而且即使加入了《深圳港绿色公约》的船公司的参与率(公司转用低硫油船舶艘次占该公司靠泊深圳港船舶总艘次的比例)也不高。按照激励政策制定者的设想的目标,深圳市政府2015年需要提供的资金1.7809亿元用于相关补贴,但是实际上仅使用了1000万元,表明实际采取相应绿色发展措施的行动较预想的少得多,因此取得的环保效果自然也有限。

      事实证明,只有与港航企业的其他发展诉求协同性很强的激励性政策措施才可以取得预期效果。美国长滩港的“绿旗计划”就属于这一类激励措施。鉴于船舶低速航行有利于减少空气排放,自2006年1月1日起,长滩港开始实施一项船公司自愿参加的降低船舶航行速度的绿旗计划,鼓励船舶在靠近海岸20海里(nm)的范围内将航行速度降到12kn以下。作为对船公司参与绿旗计划、重视环境保护的回报,长滩港将减收这些船公司的船舶港口费。长滩港界定以费尔曼角(Point Fermin)灯塔为中心、半径20nm(2009年扩大到40nm)的半圆海域为参加绿旗计划船舶自愿降低航行速度的区域范围,由美国南加州海事交换中心负责检测并记录在此范围内航行的船舶速度,并以12个月为时间单位,统计船舶执行绿旗计划的情况。如果船公司挂靠长滩港的船舶在12个月内100%地执行绿旗计划要求,船公司将获得绿旗作为环保成就奖;如果在12个月内船公司执行绿旗计划的船舶比例达到90%,则未来一年内的港口费将减收15%。“绿旗计划”实施期间,正值次贷危机及其导致的金融危机,全球航运业不景气且运力严重过剩,船舶巡航过程中都实施“减速航行”消化运力并降低成本。“绿旗计划”倡导港区内区20nm或40nm进一步减速航行,自然响应者众。2012年83%以上的挂靠长滩港船舶在距离港口40nm范围内实施减速航行;超过96%的挂靠长滩港的船舶在距离港口20nm范围内实施减速航行;2014年,89.14%的挂靠长滩港船舶在距离费尔曼角40nm范围内实施减速航行;98.5%的挂靠长滩港的船舶在距离费尔曼角20nm范围内实施减速航行。
 
配套严密监管的强制性政策措施成效可控
       采取强制性政策措施推动水运绿色发展,需要建立落实相应政策措施的监督管理机制,才能保证实现政策措施预期目标。这项措施适用于经济发达、人居环境质量要求高且经济社会发展不过分依赖于水运及其相关产业发展或者水运及其相关产业发展不容易受到影响的地区组织、国家或者地方政府。

       以香港实施强制泊岸换油为例,为减少大气污染物排放、改善空气质量,2015年4月15日,香港特区立法会通过了《空气污染管制(远洋船只)(停泊期间所用燃料)规例》,2015年7月1日起实施,强制要求所有OGV在香港停泊时必须使用符合规定要求的燃料,包括硫含量上限0.5%的低硫船用燃料、LNG以及环境保护署署长认可的其他燃料。《空气污染管制(远洋船只)(停泊期间所用燃料)规例》严密而周到,比如规定了极其严格的可以豁免泊岸换油船舶的条件,设立的罚则严厉而且明确,上述强制要求在香港特区海事处和环保署负责等机构的监督管理下得到严格执行并取得了预期的减排效果。根据香港环保署公布的实测结果,强制实施泊岸转油政策后,码头附近的SO2排放减少了60%(根据香港公布的数据,2015年7-12月各月港口集装箱吞吐量与上年同期相比较,分别下降4.8%、11.4%、8.9%、18.8%、8.1%和10.6%,估计部分SO2排放减少可能源于港口吞吐量下降)。
 
环境污染“外部效应”内部化是政府有效发挥主导作用的基础
       水运绿色发展项目的经济性如何计算一直以来是争议的焦点。如果直接计算投入产出来衡量,往往只能得出经济不可行的结论。2016年6月,在上海召开的中美绿色港口和船舶国际研讨会上,香港特区政府环保署空气政策组高级环保主任雷国强博士,在解释香港为什么不推动靠港船舶使用岸电时,首先指出建设岸电系统“一百年也收不回成本”。但如果把公众健康效益考虑在内,结论就会大不相同。根据香港大学公共健康学院Hak-Kan Lai博士的研究,仅在2008年,香港船舶排放就导致香港以及珠三角地区内外共计1202人的过早死亡,靠港船舶使用岸电减少大气污染排放,也将减少船舶排放导致的早死人数。如果能够实现环境污染“外部效应”内部化,政府才有充分的依据进行绿色发展措施选择决策,才更有说服力利用强制性政策工具推动水运企业采取绿色发展措施,才能建立有效的市场机制,平衡水运企业与绿色发展措施惠及对象之间的利益平衡,推动水运企业采取绿色发展措施。
        以推进靠港船舶使用岸电为例,目前港口投入资金建设靠港船舶使用岸电供电设备设施,仅能获得建设成本20%的补贴。即使在未来几年,政府将补贴提高到建设成本的50%,对港口来说这项投入还是得不偿失的。因此,港口岸电建设的工作进展缓慢。为了有效推动靠港船舶使用岸电,在采取强制性的措施措施的同时,需要明确靠港船舶使用岸电导致的港区大气污染物排放减少的价值,特别是对港口城市民众带来的健康效益,将港区大气污染的“外部效应”内部化。在此基础上,应明确水运企业、靠港船舶及收益对象应该承担的责任,建立这三方之间的利益平衡关系,使得港口建设岸电设备设施、靠港船舶使用岸电成为具有成本效益的绿色发展措施,从而有效推动港口建设岸电供电设备设施、靠港船舶使用岸电。
 
       当前大多水运绿色发展措施涉及多个利益主体、技术和实施难度大,这就需要政府发挥主导作用。这具体体现在有能力设定合理的绿色发展目标,选择合适的路径和配套的绿色发展措施实现目标,正确使用强制性政策工具促进绿色发展措施的落实,确保实现目标并使实现目标的总体成本最低,并根据绿色发展措施与水运企业责任范围的关系,确认采取绿色发展措施成本的消化途径并加以管理,即建立有效的市场机制。
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