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美国睦邻条款的演进和完善

发布时间:2021-01-26 收藏

作者:卞蕾 万薇,亚洲清洁空气中心

在1990年之前,美国东北部各州受到区域传输影响而无法通过自身努力实现达标,尤其是臭氧超标问题较为普遍。在此背景下,1990年美国颁布了《清洁空气法》修订案,不仅成立了臭氧区域传输委员会,还明确设置睦邻条款(第110条款),规定美国环保局(EPA)和各州政府协力合作制定州际区域传输州实施计划,上风向各州必须采取有力控制措施,避免下风向各州因为受传输影响而无法达标。

睦邻条款的核心是排放许可总量控制和交易制度,对超标地区及其上风向区域的电力企业采取SO2和NOx排放总量控制,将区域视为整体设置减排目标,限制排放许可量。同时,为促进目标的达成并降低整体减排成本,区域内的电厂既可以自行减少排放,也可以在排污交易市场上购买排放许可配额。围绕睦邻条款,美国先后出台了5项相关法规。

一,2003-2008年,《NOx排放预算交易计划》。

2003年,EPA出台NOx排放预算交易计划(简称NBP),旨在减少美国东部22个州电力行业在O3季节(5月-9月)的NOx排放和区域传输污染影响。NBP要求各州根据EPA设定的区域排放预算,确定各自的排放许可量配额。发电厂和大型固定源持有相应数量的NOx排污许可证才能生产并排放,并允许污染源之间进行许可交易。

NBP设置的NOx减排目标是到2008年,O3季节NOx排放量降至52万吨左右,实现1997年8小时O3标准(浓度限值为0.080ppm)和1997年PM2.5年均标准(浓度限值为15μg/m3)。NBP实施后成效显著,2008年O3季节NOx排放量超额完成,主要超标污染物浓度下降显著。整体来言,85%的东部各州已达标,但仍有13个严重污染区域持续O3超标。NBP中的NOx减排计划也有助于达到1997年PM2.5年均标准,而另一前体物SO2排放贡献突出却未涵盖在减排目标中,使得全面达标仍然面临障碍。

二,2009-2014年,《清洁空气州际法规》。

基于进一步促进全面达标的需求,EPA制定的《清洁空气州际法规》(简称CAIR)于2009年正式实施,减排范围扩充至东部28个州的电力行业(近3200个发电机组)。CAIR包括3个排放交易计划:O3季节NOx排放交易计划(替代NBP),并增设NOx和SO2年排放量交易计划,将SO2也纳入区域总量控制。与第一阶段的机制类似,CAIR提供两种达标减排途径:各州电厂参与州际排放交易计划,或者各州自主选择减排措施满足总量控制要求。相比NBP,CAIR首次开展分阶段减排行动:第一阶段(2009-2014年)于2009年和2010年相继开展NOx和SO2减排;第二阶段2015年开始收紧总量控制,并同时开展3个排放交易计划。

第一阶段的减排目标为将SO2和NOx区域排放总量分别降至400万吨和150万吨左右,从而加速达到1997年修订的PM2.5年均浓度标准;同时收紧O3季节NOx排放总量,实现O3全面达标。减排结果表明,各州均已完成目标,2014年SO2和NOx年排放量相比2005基准年分别下降71%和56%,O3季节的NOx排放量降低44%,从而使得90%的PM2.5和O3未达标区域的浓度低于1997年修订标准的限值水平。

但2006年PM2.5日均标准收严至35μg/m3,并于2009年重新进行区域达标判定,导致部分本来已达标区域变为未达标区域。因此,需要在第二阶段加大力度减少SO2和NOx年排放量,才能保障PM2.5达标。

三,2015–2017年,《跨州空气污染法规》第一阶段。

2015年EPA出台《跨州空气污染法规》(简称CSAPR)替代CAIR第二阶段,对28个州实施精细化管理。

控制PM2.5前体物SO2 排放总量,是PM2.5达标的关键。因此,CSAPR根据SO2污染水平,将各州划分为两组进行阶段性排放交易。第一阶段(2015-2017年)两组SO2减排目标一致;第二阶段中,污染严重区域所在的组将实行额外SO2减排行动。

CSAPR核心是O3季节NOx减排计划,要求到2017年减少O3季节NOx排放量至31万吨左右,致力于实现2008年修订的8小时O3标准(浓度限值为0.075ppm,1997年标准于2015年废除)。

但是,在这一阶段确保O3浓度下降的NOx减排措施仍然不足。虽然2015-2017年O3季节NOx排放量持续下降,但O3的8小时平均浓度却不断攀升,从2015年的0.068ppm升至2018年的0.069ppm。随着标准收严,O3污染区域达标期限的时间节点跨度从2018年后延至2032年,需要更有效的州实施计划(SIP)才能实现达标。此时,EPA指出有15个州未能在2016年按时提交SIP,并有7个州提交的SIP未被获批,这22个州是否能够达标存在较大不确定性。

四,2017–2019年,《更新跨州空气污染法规》第二阶段。

2017年EPA颁布《更新跨州空气污染法规》(简称CSAPRU),核心是更新O3季节NOx减排计划,重点管控SIP不合格的21个州(最后EPA证实田纳西州的减排目标符合睦邻条款,因此减去为21个州)电力行业O3季节NOx排放,共同纳入SO2和O3季节NOx的分组减排交易计划。减排目标设置为至2019年,SO2和NOx分别收紧至200万吨和107万吨左右,而O3季节NOx目标为33.7万吨左右。

这次法规更新主要包括3个方面:通过利用各州历史排放数据结合模型预测,改进NOx排放率的计算方法,使各州和总体的NOx排放预算相较CSAPR提高了近5%;修改主要减排技术的减排率参数,从而更好地反映电力行业减排潜力并促进各州间交易;由于CSAPR允许各州保留排放许可自用以便分配给新建的固定源,因此CSAPRU将许可储存量收紧至1万个以内,旨在确保现阶段有足够的NOx减排力度。

经过努力,2019年SO2年排放量相比2005年下降了92%,低于减排目标大约140万吨。NOx年排放量相比2005年下降79%,超额完成目标的54%。2019年O3季节NOx的实际排放量超额完成目标的23%,相比2015年减少37%。这说明发电厂在CSAPR及其更新的法规下全部实现了减排目标。

五,2020年10月15日,《修订跨州空气污染法规》。

2020年10月,EPA出台了《修订跨州空气污染法规》(Revised CSAPR),着眼于解决12个州的发电厂O3季节NOx排放问题。其核心措施是,EPA将进一步收紧O3季节NOx减排目标至30万吨以内,要求2021年O3季节优化SCR技术,2022年O3季节安装或升级低氮燃烧装置,从而满足达标要求。

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原文刊载链接:https://www.cenews.com.cn/opinion/rdjd/202101/t20210118_968330.html


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